以结构性改革扩消费稳增长

　　刘世锦/文

　　近两年来，中国经济在疫后复苏进程中虽历经波折，但总体上展现出回升向好的态势。然而，宏观经济也面临着总需求水平持续下降的压力。其中一个重要指标——GDP（国内生产总值）平减指数，也就是总体价格水平已连续七个季度呈现负增长态势，这一状况在近几十年从未出现过。鉴于此，中央对当前经济形势予以了高度关注，2024年年底召开的中央经济工作会议更是将提振消费列为九项重点工作之首，此前相关部门也密集出台了一系列扩需求、稳增长的政策举措。2024年10月之后部分数据开始有所好转。

　　在这样的形势下，我们必须把需求不足所引发的各类问题与需求不足的深层原因加以区别。中国现阶段的消费需求不足，与经济合作与发展组织（OECD）国家大体相同阶段的均值相比，偏差达到1/4——1/3，这不是平均水平上的偏差，而是一种结构性偏差。当我们探讨需求不足这一议题时，必须明确需求不足并非投资不足，实际上在某些领域投资已经呈现过度的态势，真正不足的是消费，尤其是服务消费。因此，我认为现阶段若要扩大消费需求，就必须精准定位重点与关键痛点，主要涵盖以下三个方面：第一，以基本公共服务为依托，包括教育、医疗卫生、保障性住房、社会保障、文化体育娱乐、金融服务、交通通信等以发展型消费为主的服务消费；第二，以农民工群体为重点的中低收入阶层；第三，以人为核心，推动发展权利平等的城市化和城乡融合发展进程。

　　究竟是什么因素导致了我国消费的这种结构性偏差？其原因是多方面的。

　　首先，长期以来我国存在着重投资轻消费的体制机制和政策导向。

　　其次，我国基本公共服务均等化水平严重滞后。城市居民在近年来忧虑和困扰的是教育、医疗、住房这所谓的“三座大山”，但实际上在这些方面缺口最大的并非城市居民，而是农村居民，特别是近3亿的农民工群体，其中有近2亿的进城农民工。

　　最后，我国城市化的比重与质量均处于较低水平。在与我国处于相同发展阶段时，经济合作与发展组织国家的城镇化率普遍在70%，甚至在80%以上，而我国目前的常住人口城镇化率仅为66%，户籍人口城镇化率仅为48.3%。在此，我要着重说明一下城市化水平的重要性。相当一部分消费，尤其是服务消费，与城市化水平有着密切关联，例如教育、医疗和一些文化娱乐服务，如果居住在农村地区或者人口聚集程度较低的县城，这些服务消费的可获取性很低，难以达到较高水平。

　　此外，从宏观背景来看，我国现阶段的收入差距相对较大。衡量收入差距的基尼系数，一般认为在0.4以下时，收入差距处于较为合理的范围，而我国前些年的官方统计数据显示，基尼系数约为0.45甚者更高。具体而言，我国目前的中等收入群体规模约为4亿人口，大体占总人口的1/3。这就导致了我国消费市场出现了增长断层的现象，在宏观层面上表现为整体消费动力不足。

　　为了防止短期内经济出现过快下滑的局面，采取适度规模的刺激措施是必要的。关于这一点，我个人也曾发表过相关见解，但在此我要强调的是，刺激政策并非规模越大越好，因为刺激是需要付出代价的。欧美国家近年来推行量化宽松政策，从财政角度而言，它们也设有财政的中期平衡框架，即要求在数年时间内实现财政收支的平衡。我们实施刺激措施，短期内是为了稳定经济，更重要的是为了给推动一些更为根本性、能够从源头上解决问题的结构性改革争取时间与空间。

　　所以，我们既要重视刺激政策的短期效应，更要深刻认识到改革的长远意义与紧迫性。不能仅仅关注刺激政策而忽视改革，那种认为改革是一个长期过程、短期内难以见效的看法并不符合实际。事实上，部分改革措施一旦实施，其效果就能够迅速显现，短期内就能产生积极影响。因此，我们必须清晰地理顺刺激与改革之间的关系，运用“刺激+改革”的协同策略，在较短时间内集中精力解决制约消费需求，尤其是服务消费需求的深层次结构性与体制性难题。

　　关于扩大消费的思路与方法，我们可以借鉴治理污染的理念来进行阐释。

　　一种方式是末端治理，例如“直升机撒钱”式的发放消费券，也就是在消费水平较低时，直接向社会大众无差别地发放消费券或者现金。这种方式在短期内确实能够起到一定的作用，比如在发放消费券的当月，消费数据可能会出现明显增长，但是，这种增长能否持续？下个月又会怎样？消费券能否精准地发放到低收入阶层手中本身就是一个挑战。即使消费券能够顺利发放到他们手中，他们固然可以用其购买一些商品，然而他们所面临的更为关键的是住房问题、子女教育问题、医疗保障问题、社会保障问题等，发放消费券对这些深层次的难题无济于事。

　　另一种方式是中端治理，比如在处理债务负担问题时，由于大量债务是向银行借贷形成的，如果将刺激性资金直接用于偿还债务，那么相当一部分资金将会回流到银行体系，而银行要把这些资金贷出去也是有难度的。当然，在债务化解过程中，有一部分资金能够用于解决企业拖欠的费用，其中部分资金会转化为员工工资，从而在一定程度上带动消费，但是这种带动效应的规模究竟有多大是不确定的。当相关机构的债务负担减轻、需要重新推动增长时，很有可能会再次选择扩大投资、上马大型项目的传统路径。如此一来，我们就会发现投资规模持续扩大，而消费状况却依然没有实质性改善，这将导致供需矛盾进一步加剧。

　　那么，究竟什么样的方式才更为有效？我认为应当采取源头治理的办法，即将资金重点投入能够最大限度扩大消费，尤其是服务消费需求效应最为显著的人群与环节之中。并且，这不仅仅是一次性简单救助，而是“花钱建新制度”，形成一种长期可持续、能够有效解决我之前所提及的消费结构性偏差的制度性安排。这才是解决问题的根本之道。

　　从改革的视角出发，依据二十届三中全会所提出的重要精神，我们需要深入学习并切实将其贯彻落实。在完善市场经济基础制度方面、推动中央与地方财政关系改革方面、加强农民工基本公共服务保障方面以及深化农村土地制度改革方面，二十届三中全会均提出了众多具有针对性的改革要求与部署。当前的关键是如何将这些改革举措真正落到实处。基于此，我认为在扩大消费需求，特别是服务消费领域，可以着力推动以下三个方面的结构性改革。

　　第一，以扩大中央政府基本公共服务均等化事权为切入点，全面加强社会保障体系建设，并提升人力资本水平。

　　在中央与地方基本公共服务事权划分方面进行合理调整与优化。诸如养老医疗保障的第一支柱（即基础部分），以及义务教育范围的拓展（如当前正在探讨的是否将其扩大至高中教育阶段）等事项，应当划为中央政府事权。而社会保障的其他方面（比如养老医疗保障的第二支柱和第三支柱）、保障性住房建设、教育培训等则可主要由地方政府负责。

　　具体而言，应当大力提升以进城农民工为主体的新市民群体在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等基本公共服务领域的保障水平。例如，继续推进政府收购滞销住房，并将其转化为保障性住房，然后以租赁或者出售的方式提供给新市民。

　　农民要由进城打工者转为在城市家庭团聚、安居乐业。增加保障房供应可以扩大房地产的有效需求，住房改善可以带动装修、家具、家电等消费，家庭团聚可以带动教育、医疗、养老等需求，完善社保可以降低后顾之忧、降低预防性储蓄。与此同时，适当降低个人和企业缴费水平，减轻企业和个人负担，可以促进企业增加投入、个人扩大消费。相应减少地方政府基本公共服务事权，可以缩小其事权财权不平衡缺口。

　　与此相关的一个重要问题是如何充实社保基金。可以考虑从当前的刺激计划资金中拨出一部分，专项用于低收入阶层养老金的发放。我国目前城乡居民基本养老保险覆盖的人口总数接近5.5亿，其中95%为农村居民。实际领取养老金的人数约为1.7亿，人均每月养老金仅有200多元。如果从当前的刺激计划中拿出1万亿元资金，专门用于提高这5.5亿人的养老金待遇，那么按一年的周期计算，这部分人的人均养老金水平可从目前的200元左右大幅提升至500元左右。

　　更重要的是，应抓紧探索成立较大规模的国有权益资本划拨低收入阶层的社保基金。从理论上说，国有资本在某种意义上可以看成全国人民的社保基金。2023年，国有资本权益总额102万亿元，国有金融资本权益总额30.6万亿元，两项合计132.6万亿。可以考虑分步稳妥地把较大规模的国有金融资本划拨到城乡居民基本养老保险，减少居民缴费，提高居民养老金收入，在一个不太长的时间内，明显缩小与城镇其他群体的养老金收入差距。城乡居民低收入阶层预防性储蓄高，同时边际消费倾向也高，把国有资本划拨低收入人群养老保险，将会把大量预防性储蓄转化为现实的消费能力，直接增加消费需求。

　　从国际经验看，典型发达经济体都经历过这一转变。这是超越“罗斯福新政”的国家治理体系和治理能力现代化的重大进展，也是社会主义国家集中力量办大事的重要体现；争取用5——10年时间，逐步缩小并基本消除城乡之间、城市内新老市民之间在基本公共服务水平上的差距，实现基本公共服务在适宜水平上均等化的目标。

　　第二，以城乡接合部农村土地市场化改革为突破口，推动城乡之间人员、土地、资金等要素双向流动、融合发展，带动中国的第二轮城市化浪潮。

　　在城乡接合部开展城乡居民土地权利均等化、土地资源市场化配置利用的改革试点，在符合土地用途和建设规划的前提下，允许农村宅基地在集体组织之外流转，允许小产权房以合理方式进入市场，允许城乡居民入市交易。形成可行做法和经验后在更大范围内推广。同时试点开征房地产税，作为地方税制改革突破口，在增加农民财产性收入的同时，为提升农村居民社保水平筹措资金。农民可以进城，城市居民可以下乡，给城乡居民双向创业就业置业以更大空间。

　　以这一改革为牵引，加快都市圈范围内中小城镇建设，进而形成中国的第二轮城市化浪潮。我国城市核心区建设已达到较高水平，还出现了一定程度的拥堵。从国际经验看，城市群、都市圈范围内的核心城市通常占城市人口的30%左右。核心城市之外的中小城镇还有巨大的发展空间，可容纳60%以上的城市人口，其中少部分是原有城市疏解人口，大部分是农村和其他城市的流入人口。这一区域也适合制造业和中低端服务业的集聚，基建和房地产还有一定的增长空间。

　　通过提高城镇化的比例（达到75%以上）和质量（缩小以至消除城乡居民基本公共服务水平），力争用10年左右的时间，实现中等收入群体倍增的目标，由现阶段4亿人口增长到8亿——9亿。提出并推进实现这一目标，对延长中速增长期，打破需求约束对经济增长的不利影响具有重要意义。

　　第三，以调整经济活动中所有制属性界定范围为突破口，促进社会主义市场经济基础制度的创新完善，创造更多的较高收入就业机会。

　　适应现代企业和市场环境的变化，调整经济活动中所有制属性的界定范围，从企业层面退出，回归投资者层面。具体地说，投资者（企业出资人）可以划分为中央国有投资者、地方国有投资者、机构投资者、个人投资者、境外投资者等。企业不再按照所有制分类，而是按照规模（大、中、小等）、行业（工业、服务业等）、技术特点（劳动密集、技术密集等）等分类。

　　这一调整符合现代企业制度的演化规律，符合现阶段我国企业和市场发展的实际状况。在真实的市场经济中，要找到纯粹的国有企业或民营企业越来越困难，不同形态的混合所有制成为常态。

　　现代企业中，出资人提供的资金，只是企业投入的多种要素（还有劳动力、土地、技术、管理、数据等）中的一种，把多种要素组合起来形成竞争力的是企业家。按所有制划分企业，把出资人摆到企业的首位，低估了企业家的功能，不利于认同、尊重、保护企业家在企业发展和创新中的核心地位和关键作用。

　　这一调整应成为完善社会主义市场经济基础制度的重要突破口，带动促进各种所有制投资者平等保护、各类企业平等发展的体制机制政策和行为规范调整，有利于形成创新的长期预期，并带动创新驱动的能力建设。同时，这也有助于各类企业的公平竞争，促进技术进步，提高附加价值，创造更多的高质量就业机会和较高收入的就业岗位，进而全面提高劳动者收入水平，为稳定持续扩大消费打牢基础。

　　（作者为十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任；本文为《中国经济2025：稳预期、促消费与扩内需》一书序篇）